Onorevoli Colleghi! - Il declino della resa dei servizi della giustizia ha interessato non solo il processo di cognizione ma soprattutto il processo di esecuzione.
Accade assai sovente che le sentenze dei giudici, magari emanate dopo anni di attesa, rimangano decisioni virtuali allorché, in caso di non adempimento spontaneo dei precetti ivi contenuti da parte del soccombente, la controparte si ritrova in una situazione di sostanziale impotenza, a causa dell'inefficienza e dell'inefficacia degli strumenti e dell'organizzazione del processo esecutivo.
Si produce, in altre parole, a danno del cittadino una forma di sostanziale denegatio iustitiae in violazione dei princìpi costituzionali attinenti alla garanzia della tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi.
Ciò contrasta in modo manifesto con quanto previsto dall'articolo 111 della Costituzione che prevede princìpi costituzionali concretanti un nuovo modello processuale (quello del «giusto processo») destinato ad avere una funzione centrale nell'evoluzione della legislazione e della giurisprudenza costituzionale relativa non solo al processo di cognizione, ma anche a quello di esecuzione che, in questa prospettiva, si deve necessariamente collegare alle riforme dell'istituendo ufficio del processo.
Infatti, il valore della «giustizia giusta e concreta», di cui all'articolo 111, primo comma, della Costituzione, che deve necessariamente connotare il modello costituzionale
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del processo, è volto a condizionare anche le singole fasi del processo di esecuzione nel senso dell'efficacia e dell'effettività della tutela.
In particolare l'organo giuridicamente preposto al processo esecutivo, l'ufficiale giudiziario, si trova, spesso, privo di adeguati mezzi e, quindi, in una condizione di sostanziale paralisi.
Assume pertanto valenza primaria la necessità di continuare sulla strada, già intrapresa, di una riforma del processo di esecuzione tale da rendere efficace la tutela giurisdizionale, consentendo il celere adempimento, anche coattivo, delle statuizioni contenute nella sentenza del giudice per l'attuazione effettiva del diritto accertato.
La ratio di siffatta riforma, contenuta nella presente proposta di legge, risiede nell'esigenza di snellimento e di efficacia del processo esecutivo e nella contrazione dei tempi di durata dei passaggi procedimentali, grazie anche all'attribuzione di un maggiore impegno lavorativo in capo al personale della giustizia mediante il flessibile impiego di tutte le professionalità esistenti.
In particolare, è necessario valorizzare maggiormente la professionalità dell'ufficiale giudiziario mediante una progressiva riforma strettamente connessa e coordinata con la progressione del personale giudiziario e con l'istituzione dell'ufficio del processo, che abbia come fondamento una maggiore flessibilità nell'utilizzo delle risorse umane e il suo indefettibile presupposto nel generale principio dell'interfungibilità del personale collocato nelle diverse posizioni economiche della figura professionale.
È di tutta evidenza che occorre nel contempo incentivare l'attività degli organi esecutivi prevedendo per essi adeguati compensi da collegare all'emersione di risultati positivi per l'utente.
In questa prospettiva si giustificano gli emolumenti previsti per l'immissione in possesso nelle procedure di rilascio, per il servizio di rilevazione fotografica, per le operazioni di vendita, per gli inventari e per i verbali di constatazione, tutte funzioni realizzate dall'ufficiale giudiziario con un rilevante risparmio di spesa sia per l'erario che per il cittadino utente.
Si evidenzia, in particolare, che la presente proposta di legge non comporta oneri per lo Stato ma, al contrario, realizza maggiori introiti per l'erario e in particolare per il Ministero della giustizia. Sono regolamentati, infatti, i diritti riscossi dall'ufficiale giudiziario (che potrebbero essere esigibili anche con «bolli di esecuzione giudiziaria»), i cui proventi sono direttamente versati su un apposito capitolo del Ministero della giustizia.
Una novità rilevante è rappresentata dalla possibilità per le parti richiedenti di provvedere al pagamento dei proventi e dei rimborsi delle spese mediante accredito direttamente sul conto dell'ufficio notificazioni, esecuzioni e protesti (UNEP) procedente o a mezzo di altri strumenti informatici o telematici, modernizzando così le procedure contabili dei singoli uffici, snellendo le attività di ricezione degli atti, alleggerendo i disagi dell'utenza e garantendo all'amministrazione l'immediata disponibilità delle somme.
Ma, in particolare, si prevede di assegnare nuovamente agli UNEP il recupero dei crediti dell'erario in materia di spese processuali, di pene pecuniarie e di sanzioni amministrative e penali; ciò soprattutto a seguito dei deludenti risultati ottenuti dalla privatizzazione di questi servizi, che ha causato un enorme aumento dei costi legati alla riscossione e, d'altro canto, un introito decisamente irrisorio con enorme danno per l'erario.
L'assegnazione dei predetti servizi agli UNEP consente immediatamente un risparmio di spesa, giacché sono dimezzati i costi relativi ai compensi; inoltre, grazie alla specifica riconosciuta professionalità degli ufficiali giudiziari, è ragionevole aspettarsi un sensibile aumento dell'entità del recupero dei crediti.
In questo senso è prevista l'attribuzione di specifiche funzioni in materia di indagini tributarie e patrimoniali, esercitabili d'ufficio esclusivamente dall'ufficiale giudiziario, per la ricerca dei beni aggredibili dall'azione esecutiva.
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Sempre nella direzione di un risparmio di spesa, anche per il cittadino utente, connesso ad un aumento dell'efficienza dei servizi, è prevista l'assegnazione agli UNEP, mediante l'utilizzo della rete Internet, della pubblicità degli atti esecutivi, corredati eventualmente da fotografie e da planimetrie (articolo 490 del codice di procedura civile, come modificato dall'articolo 2 della presente proposta di legge).
Fondamentale contributo a tale fine è l'istituzione di un Bollettino ufficiale delle aste immobiliari, anch'esso pubblicato nella rete Internet, che riunisce tutte le forme di pubblicità attualmente previste (che restano in vigore come forme di pubblicità ulteriori e «di rinforzo») in un unico portale, dai costi assai contenuti, direttamente consultabile in rete da tutti gli interessati.
Immediati sono anche gli effetti positivi per l'erario, i compensi pagati dagli utenti andando direttamente a sostenere i costi dell'amministrazione della giustizia.
Le esigenze di certezza sono garantite dall'istituzione di un apposito registro in cui l'ufficiale giudiziario annota tutti i dati fondamentali delle pubblicazioni. A tale fine è indispensabile garantire l'esclusività della competenza degli UNEP, assegnatari del servizio, per evitare la creazione di analoghi portali che potrebbero inficiare le esigenze di certezza e di chiarezza della pubblicità delle aste e compromettere il rispetto dei princìpi di imparzialità e di trasparenza delle relative procedure.
Sono stati previsti anche dei correttivi nella procedura del pignoramento mobiliare per porre rimedio ad alcune incongruenze che creano difficoltà operative e per ridurre i tempi di alcuni passaggi, nel rispetto dei princìpi di economicità e di efficienza. In particolare, si prevede che la dichiarazione di domicilio del debitore venga fatta direttamente all'ufficiale giudiziario, sgravando così le cancellerie dei relativi onerosi adempimenti.
Inoltre, viene regolamentato con maggiore precisione il rilascio della dichiarazione di cui all'articolo 492, quarto comma, del codice di procedura civile, eliminando la disparità di trattamento tra il debitore rinvenuto nel proprio domicilio e il debitore assente, mediante la previsione di una apposita notifica formale dell'invito a dichiarare l'elenco dei propri beni sottoponibili a pignoramento, con tutte le conseguenze di legge.
Viene altresì disciplinata in modo puntuale la materia delle ricerche all'anagrafe tributaria da parte degli ufficiali giudiziari garantendo loro un equo compenso e prevedendo l'istituzione di un apposito registro nel quale annotare le ricerche effettuate.
Ispirata a criteri di celerità e di efficacia dell'azione esecutiva è, poi, la soluzione dell'immediata sottoposizione al vincolo del pignoramento, al momento dell'accesso dell'ufficiale giudiziario, di eventuali beni e crediti rinvenuti mediante le ricerche telematiche.
Stessa importante innovazione riguarda i beni mobili ritrovati dall'ufficiale giudiziario nell'immobile sottoposto al rilascio (articolo 609 del codice di procedura civile, come modificato dall'articolo 9 della presente proposta di legge) non asportati tempestivamente dal debitore e non rivendicati entro venti giorni dal completamento delle operazioni di rilascio: in tale caso è data la possibilità all'ufficiale giudiziario di procedere ad una vendita coattiva di tali beni per il pagamento delle spese del processo esecutivo e per le indennità dovute al custode.
Di rilievo è anche la possibilità data all'ufficiale giudiziario di utilizzare gli strumenti telematici ed informatici per la vendita di beni mobili (articolo 6 della presente proposta di legge), volta all'aumento dell'efficacia dei servizi con un'enorme riduzione di costi.
All'articolo 8 della presente proposta di legge è stabilita un'importante misura di semplificazione e di snellimento della procedura del pignoramento presso terzi, prevedendo la possibilità per il terzo di effettuare direttamente all'ufficiale giudiziario procedente la dichiarazione di cui all'articolo 547 del codice di procedura civile, ciò che garantisce anche al creditore maggiore certezza nella comunicazione diretta di delicate informazioni al pubblico
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ufficiale e maggiore celerità nella riscossione del credito.
Nel senso della semplificazione e dell'economicità della procedura attraverso il passaggio di funzioni di natura amministrativa dal giudice all'ufficiale giudiziario, è la previsione di cui all'articolo 10 che, nel caso di vendita realizzata dall'ufficiale giudiziario promossa da un unico creditore pignorante, evita l'ulteriore passaggio innanzi al giudice dell'esecuzione per l'assegnazione della somma, stabilendo che a tale incombenza, in assenza di contestazioni del debitore, provveda direttamente l'ufficiale giudiziario, e ciò al fine di alleggerire il giudice da tutte quelle attività sostanzialmente estranee e, comunque, superflue rispetto alla sua funzione.
Com'è noto l'attuale procedimento di ingiunzione previsto dagli articoli 633 e seguenti del codice di procedura civile appartiene alla categoria di quegli accertamenti definiti da autorevole dottrina come «accertamenti con prevalente funzione esecutiva», in quanto caratterizzati dall'esigenza di ottenere la rapida formazione del titolo esecutivo al fine di promuovere quanto prima l'azione forzata.
Nella prima fase di questo procedimento, pertanto, ossia quella che avviene «inaudita altera parte», non si riscontrano, a ben vedere, i caratteri di una cognizione di valenza giurisdizionale vera e propria ma, di fatto, quelli di un accertamento di natura meramente documentale, rapido e sommario, volto alla constatazione della presenza di determinati elementi formali (atto scritto, fattura commerciale, titoli di credito eccetera) idonei ex lege a fare presumere l'esistenza del credito.
Si tratta, pertanto, di un rito cosiddetto «a contraddittorio differito ed eventuale» che deve vedere, nella sua prima fase, un ruolo più attivo e diretto dell'organo esecutivo, l'ufficiale giudiziario, quantomeno circoscritto ad alcuni casi, senza comportare il sacrificio delle garanzie dei cittadini, salvaguardate sia dal successivo ed eventuale giudizio «a cognizione piena» che caratterizza il giudizio di opposizione, sia dalla previsione che in nessun caso il mandato di esecuzione formulato dall'ufficiale giudiziario assume efficacia di cosa giudicata.
La proposta di legge prevede, infatti, che in determinati casi, quando il «credito è fondato su riconoscimento scritto od altro atto scritto proveniente dal debitore, ovvero su titolo di credito» (articolo 656-bis del codice di procedura civile, introdotto dall'articolo 11 della presente proposta di legge), il creditore possa evitare le procedure e i costi del rito monitorio ordinario e accedere a un procedimento molto più rapido, efficace ed efficiente, legato all'intervento diretto dell'ufficiale giudiziario e che si esaurisce nella predisposizione di un procedimento sommario, esecutivo e semplificato per l'emissione rapida di un titolo esecutivo, che però non pregiudica il merito. Ciò perché a tali documenti scritti, specie a quelli direttamente provenienti dal debitore e ai titoli di credito, che danno un rapido e immediato riscontro circa la fondatezza della domanda, è collegata, per volontà del legislatore, la forte probabilità di esistenza del credito.
Con la presente proposta di legge si ottiene, limitatamente ai casi indicati, il superamento delle lungaggini legate alla complessità dell'attuale procedimento monitorio strutturato in modo bifasico, che prevede la cognizione del giudice, da ritenersi superflua laddove, in presenza di un accertamento meramente formale sull'esistenza di documenti scritti e sulla loro idoneità a fondare la presunzione dell'esistenza del credito in base a regole di comune esperienza, questo ben può essere sostituito dall'intervento dell'ufficiale giudiziario.
In tali casi è sgravata da inutili incombenze e fortemente snellita l'attività della cancelleria e della magistratura legata al collegamento delle due fasi processuali (deposito dell'istanza - emanazione del decreto; opposizione - instaurazione del giudizio di opposizione).
Evidente appare, inoltre, il collegamento sistematico di tali innovazioni con la prossima istituzione dell'ufficio per il processo, laddove alcune funzioni «paragiurisdizionali» prima di competenza della
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magistratura vengono assegnate ai cancellieri.
È importante, quindi, alleggerire il più possibile i servizi di cancelleria da inutili adempimenti per consentire l'impiego del personale nelle nuove attività.
Non ultima, si sottolinea la necessità di adeguare sempre più la figura dell'ufficiale giudiziario italiano a quella dell'ufficiale giudiziario europeo, rispetto alla quale la proposta di legge presenta perfino caratteri di avanguardia e di innovazione in confronto alle più evolute funzioni svolte in Europa dall'organo corrispondente all'ufficiale giudiziario italiano.
Emerge, più in generale, la necessità di valorizzare la figura professionale dell'ufficiale giudiziario, nella prospettiva dell'accelerazione e della razionalizzazione delle procedure, finalizzandola al conseguimento di risultati di efficienza e di efficacia dell'azione esecutiva nel pieno rispetto dei princìpi generali del processo civile.
In tale contesto sono assegnate all'ufficiale giudiziario ulteriori attribuzioni di natura esecutiva e di accertamento, funzionali a riconoscerne e ad accrescerne la professionalità e il ruolo attivo e determinante sia all'interno del processo esecutivo sia nella fase stragiudiziale. A tale fine l'articolo 13 della presente proposta di legge prevede l'assegnazione alla competenza degli ufficiali giudiziari, in particolare, degli atti di notorietà, delle asseverazioni e dichiarazioni giurate, dei verbali di constatazione e di inventario, dell'autenticazione di sottoscrizioni nonché della procedura relativa alla vendita, alla quale l'ufficiale giudiziario può provvedere anche in qualità di commissionario.
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